JURISPRUDENCIA AGROAMBIENTAL: ¿PUEDEN QUITARTE UNA TIERRA SI NUNCA TE AVISARON DEL SANEAMIENTO?
¿PUEDEN
QUITARTE UNA TIERRA SI NUNCA TE AVISARON DEL SANEAMIENTO?
¿Es legal notificar el saneamiento con una radio que no cubre tu zona?
Sentencia Agroambiental
Plurinacional S2ª N° 37/2024 — Expediente N° 4518-DCA-2022 — Nulidad de
Resolución de Saneamiento por defectos en la Campaña Pública
Introducción
Cuando el Instituto Nacional
de Reforma Agraria (INRA) inicia un proceso de saneamiento, la ley no le exige
simplemente "avisar" que el trámite existe: le exige que ese aviso
llegue de manera real a quienes tienen o poseen tierra en la zona. La Sentencia
Agroambiental Plurinacional S2ª N° 37/2024 resuelve un caso en el que un
saneamiento de oficio, iniciado hace más de dos décadas, terminó siendo anulado
porque la difusión de la Campaña Pública —el primer paso del proceso— no cubrió
efectivamente la provincia donde se encontraba el predio afectado. El caso
ilustra un vicio que puede estar presente en muchos otros expedientes de saneamiento
antiguos, especialmente en polígonos que abarcan varias provincias.
Antecedentes
El predio denominado "San
Silvestre y Osiñeca", ubicado en el cantón San José, provincia Chiquitos
del departamento de Santa Cruz, contaba con dos Títulos Ejecutoriales emitidos
en 1966 y 1976 a favor de los titulares originarios de las propiedades, con una
superficie conjunta superior a las 4.980 hectáreas. Al fallecimiento de la
titular original, sus herederos se apersonaron al proceso de saneamiento que ya
se encontraba en trámite sobre dicho predio.
El saneamiento se ejecutó bajo
la modalidad Simple de Oficio (SAN-SIM), regulada por el D.S. N° 25763. En
2008, mediante Resolución Suprema N° 230390, el proceso concluyó con la
anulación de ambos Títulos Ejecutoriales por presunto incumplimiento de la
Función Económica Social (FES) y la consiguiente declaratoria de la superficie
como tierra fiscal.
Los herederos impugnaron esa
Resolución Suprema mediante demanda contencioso administrativa, alegando
múltiples vicios en el proceso de saneamiento: falta de difusión adecuada de la
Campaña Pública, defectos en la notificación, Pericias de Campo ejecutadas
fuera de plazo y falta de congruencia en la resolución final, entre otros. El
Tribunal Agroambiental, en primera instancia (Sentencia S2ª N° 067/2023),
declaró improbada la demanda. Los demandantes recurrieron a la vía
constitucional mediante acción de amparo, y tanto el Tribunal Departamental de
Justicia de Santa Cruz como la Sentencia Constitucional Plurinacional
0577/2024-S3 concedieron la tutela, dejando sin efecto esa primera sentencia
agroambiental y ordenando que el Tribunal Agroambiental resolviera nuevamente
el caso, esta vez considerando los vicios señalados por la justicia
constitucional.
La Sentencia S2ª N° 37/2024, objeto de este
análisis, es la respuesta del Tribunal Agroambiental a ese mandato
constitucional.
Problema jurídico
¿Puede considerarse
válidamente cumplida la Campaña Pública de un proceso de saneamiento cuando la
difusión radial certificada por el INRA solo alcanza una de las provincias
comprendidas en el polígono, y no aquella en la que efectivamente se ubica el
predio afectado?
Marco normativo
El régimen aplicable es el
D.S. N° 25763 (Reglamento de la Ley N° 1715), vigente al momento de tramitarse
el saneamiento. Las disposiciones centrales son:
Art. 169.I (Etapas del
saneamiento): "comprende:
a) Relevamiento de información en gabinete y en campo; b) Evaluación técnica
jurídica; c) Exposición pública de resultados; d) Resolución definitiva; e)
Declaración de área saneada"
Art. 172.I: "La campaña pública se iniciará a
través de la difusión de avisos en medios locales de radiodifusión y
facultativamente en otros medios que aseguren su mayor conocimiento, como
radiotelefonía, televisión, carteles murales, volantes, afiches"
Art. 172.I.f): "Convocatoria a organizaciones
sociales, autoridades e interesados en general a participar de reuniones
informativas del proceso de saneamiento, durante la campaña pública"
Art. 172.III: "El plazo para la realización de la
campaña pública no podrá ser menor a diez (10) días calendario, ni mayor a
treinta (30) días calendario, por área"
Art. 47.I: "Las notificaciones a personas
inciertas o cuyo domicilio se ignora, se harán mediante edicto publicado en un
órgano de prensa de circulación nacional (...) El
edicto también se difundirá en una radio emisora de mayor difusión del lugar
donde se encuentre situada la tierra objeto de procedimiento"
A nivel constitucional,
resultan relevantes los arts. 115 y 119.II de la CPE
(debido proceso y derecho a la defensa), el art. 189.3 de la CPE y el art. 36.3
de la Ley N° 1715 (competencia del Tribunal Agroambiental para conocer procesos
contencioso administrativos agrarios), y el art. 203 de la CPE sobre el
carácter vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional
Plurinacional.
Marco
jurisprudencial
El Tribunal se apoya en dos
líneas de precedentes:
Sobre indefensión por
notificación defectuosa: la SC 1193/2010-R de 6 de septiembre, que establece que una notificación
practicada formalmente pero fuera del ámbito geográfico real de la parte
interesada no cumple su finalidad y genera indefensión.
Sobre la naturaleza del
proceso contencioso administrativo: la SAP S1ª N° 02/2018 de 15 de febrero, que lo define como un procedimiento
de control jurisdiccional destinado a verificar la legalidad de los actos
administrativos, precautelando tanto el interés público como los derechos
legítimos de los administrados.
Sobre el efecto vinculante
de la jurisprudencia constitucional: el Tribunal recuerda que las razones jurídicas (ratio decidendi) de una
Sentencia Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para
toda autoridad jurisdiccional, conforme el art. 203 de la CPE y el art. 15.II
del Código Procesal Constitucional — por eso, en este caso, el Tribunal
Agroambiental estaba obligado a resolver exactamente los puntos que la SCP
0577/2024-S3 le había señalado.
Análisis jurídico
El Tribunal constató, sobre la
base de la documentación de la carpeta de saneamiento, que la Campaña Pública
se limitó a la publicación de un edicto en un periódico de circulación nacional
y a la difusión de un aviso por una radioemisora local. Esa radioemisora, sin
embargo, certificó expresamente que su cobertura alcanzaba únicamente los
cantones ubicados en una de las tres provincias comprendidas en el polígono de
saneamiento — y el predio de los demandantes se encontraba precisamente en otra
de esas provincias.
El Tribunal fue claro en que
esto no es un defecto menor: la Campaña Pública no se agota en cumplir un
requisito formal de publicación, sino que debe asegurar razonablemente que la
información llegue a quienes tienen interés legítimo en el proceso. Cuando el
polígono cruza límites provinciales, una certificación de difusión que cubre
solo una parte del territorio no acredita el cumplimiento íntegro del art. 172.
A esto se sumaron otros dos
incumplimientos: la falta de prueba de convocatoria a organizaciones sociales y
autoridades locales (art. 172.I.f), y la constatación de que las Pericias de
Campo continuaron ejecutándose en mayo y junio de 2002, cuando el plazo —ya
ampliado una vez— había vencido el 25 de abril de ese año, sin que existiera
una segunda ampliación formal.
Sobre el resto de los vicios alegados por la parte
demandante (defectos en el Informe en Conclusiones, falta de Exposición Pública
de Resultados, ausencia de mensura, sobreposición a tierra fiscal, entre
otros), el Tribunal no entra a resolverlos de manera independiente: los subsume
dentro de la orden general de reencauzamiento, señalando que todos esos
actuados deberán rehacerse como parte del nuevo proceso de saneamiento.
Decisión del Tribunal
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental declaró
PROBADA la demanda contencioso administrativa y NULA la Resolución Suprema N°
230390 de 2008, disponiendo la nulidad de obrados hasta la Resolución
Instructoria de octubre de 2001 inclusive — es decir, anulando el proceso desde
su fase inicial. Ordenó al INRA rehacer el proceso de saneamiento del predio
conforme a la normativa agraria actualmente vigente.
Es importante subrayar lo que este fallo no resuelve: el
Tribunal no se pronuncia sobre si los demandantes tienen o no derecho
propietario sobre el predio, ni sobre si la propiedad cumplía o no la Función
Económica Social. Esa determinación queda enteramente para el nuevo proceso de
saneamiento que el INRA debe ejecutar.
Criterio jurisprudencial
En saneamientos con polígonos que comprenden más de una
provincia, la certificación de difusión radial de la Campaña Pública debe
acreditar cobertura geográfica efectiva sobre la provincia donde se ubica el
predio concreto. Una certificación que solo cubre otra provincia del mismo
polígono no satisface el art. 172 del D.S. N° 25763, y su incumplimiento
—sumado a la falta de convocatoria a organizaciones locales— constituye vicio
de nulidad de todo el proceso de saneamiento, incluida la resolución final.
Conclusión
El fallo confirma que el estándar de difusión en los
procesos de saneamiento no se mide por el cumplimiento formal de publicar un
edicto, sino por si esa difusión efectivamente pudo llegar a los interesados en
el lugar donde está su tierra. Es un criterio con proyección hacia otros
expedientes de la misma época y del mismo tipo de polígono multiprovincial.
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Céspedes &
Asociados – Abogados Agroambientales Especialistas en Derecho Agrario, tierras
e INRA en Bolivia
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